自然资源部总规划师谈新时代的空间规划逻辑

导 读

日前，自然资源部总规划师、国土空间规划局局长庄少勤，在中国自然资源报社《中国土地》杂志2019年第1期发表了题为《新时代的空间规划逻辑》的文章。全文如下。

国土是生态文明建设的空间载体。进入生态文明新时代，国土空间规划的理论、方法和实践，要顺应新时代发展的要求而优化。尤其是国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，要注重目标、问题和运行导向，围绕前瞻性、科学性、操作性3个核心问题，从势、道、术3个方面进行优化，成为管用、适用、好用的规划。

空间的逻辑：

为什么要优化

一个时代有一个时代的空间逻辑。中国古代对空间的布局安排讲求“天时、地利、人和”，注重合时宜、服水土、通人性，“天、地、人”是农耕文明时代空间规划理论和实践的基本要素和内在逻辑。现代人做规划不一定比古人更有智慧，我们往往对土地等物质条件和技术因素比较重视，对人的感受不够重视，对时间维度和运行问题也考虑不多。

每一个时代都需要相应的时空秩序支撑。谋划长远发展首先要把国土空间开发保护格局规划好。时代（天）、空间（地）、社会（人）这些因素有了重大改变，规划的理论、方法和实践也要随之优化。经历过原始文明、农耕文明和工业文明后，空间发展进入了“生态文明的新时代”——空间V4.0。

国土是生态文明建设的空间载体。中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代，这是讨论规划逻辑的起点和基点。因此，国土空间规划的理论、方法和实践，不是因为行政主管部门的变化而“优化”，而是顺应新时代发展要求而优化。

战略的逻辑：

在哪些方面优化

“多规合一”虽然解决了规划之间的协调性问题，却难以解决规划自身的功能问题。因此，现在应回归到规划问题的起点：规划到底能干什么？笔者以为：国土空间规划作为空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，涉及3个核心功能问题：

✔ 前瞻性，没有前瞻性就没有必要做规划；

✔ 科学性，规划能针对性地解决空间发展和治理的问题；

✔ 操作性，通过有效的方法和实施机制，切实解决问题，产生效益。

现在，一些空间规划比较重视目标、愿景，有空间策略，但时间维度考虑不够，尤其缺乏有效运行机制来保障规划实施。这大概是现有规划的一个短板，所以才会有“规划规划，墙上挂挂”的说法，因而也必须“优化”。

一个好的规划应是“管用、适用、好用”的空间治理政策或制度设计。所谓“管用”就是能解决问题；“适用”就是能适应具体的时期、地域和应用场景；“好用”就是运行成本不高，便于执行。因此规划必须强化问题导向或治理导向，具体可细化为3个导向：

✔ 目标导向，明确方向，提振预期；

✔ 问题导向，优化配置，完善秩序；

✔ 运行导向或操作导向，通过健全运行机制和操作规划，实现效益。

按照中国人的理念，我们可以把规划3个核心功能问题对应到“势、道、术”3个层面。

具体而言，第一是取势；第二是正道；第三是优术。“取势”就是取有利之势，有时还要造势。好的规划都善于“无中生有”，再顺势而为。 “正道”，就是要掌握科学的规律，把握正确的原则，才能针对性解决问题。“优术”，就是优化具体的工作方式、方法或机制，保障规划能有效实施和运行。

“势”的逻辑：

从发展动力和发展需求两个方面分析

01

取势—动力逻辑

生产力与生产关系的相互作用，推动社会的发展进步。而时空关系对于生产力、生产关系具有实体性的重塑作用。所以分析一个地区的发展动力，可以从生产力、生产关系和时空关系这3个供给性维度来看。新时代的发展动力主要以深度信息化、新型市场化（或法治化）和新型全球化为代表，分别代表了生产力、生产关系和时空关系。

1

“深度信息化”

“深度信息化”包括数字化、网络化、智能化，或简称数字化，因为数字化代表了科技原动力。所以，有人认为世界万物可以用“信息+算法+能量”来解释。数字化史无前例地改变了人类生产方式、生活方式乃至发展方式、治理方式，重构了人与人之间的生产关系、社会关系乃至人与物、物与物之间的时空关系，形成了智慧经济、网络社会和一种“数字生态”。人与万物皆为数字化生态系统中的网络节点或单元，自然、人、城市、经济、社会等因数字化而“生态化”。因此，数字化超越了以往的生产力变革，既改变了生产力，也改变了生产关系和时空关系，并形成了一种万物互联的“新生态文明”特征。

2

新型市场化（法治化）

中国正处于经济转型发展期，“四个全面”推动了市场化改革和法治化建设，对生产关系、社会关系和空间关系影响重大。

3

新型全球化

全球化不仅影响了贸易和地缘关系，也影响了文明的发展。“一带一路”将对国土空间格局产生重大的影响，也将促进区域协调发展。

以上三大动力中最需要关注的是数字化，因为我们将面对的是一个数字化的“新生态”，其生态文明的空间特征与仅有自然生态的时代大不一样。

02

取势—需求逻辑

推断未来发展趋势，可以从3个需求维度来看：

1

主体全面人本化

一个地方的竞争力体现在人的创造力和凝聚力。人类的发展超越对温饱生存的需求后，进入全面发展的新阶段。“以人民为中心”在高质量发展阶段体现在充分满足人民对“美好生活的向往”。

2

客体全面生态化

经历过工业化对自然环境的巨大冲击后，需要回归尊重自然、顺应自然、保护自然，营造人和自然和谐共生、可持续发展的生态。“全面生态化”不仅指环境质量的改善和资源的节约，更意味着生产、生活方式的生态化，意味着资源的生态价值超越了其作为生产资料的价值。

3

群体的区域网络化

城市之间不能孤立生存，没有网络化就会被边缘化。信息化、市场化和全球化都将促进区域化、网络化，形成“命运共同体”。甚至城市内部也要网络化，使更多有活力的城市节点或中心产生社区，成为一个“微型城市”。

以上“三化”意味着未来一个地区的空间发展必将体现“新发展理念”的导向：

第一，注重创新和共享，实现高质量发展和高品质生活；

第二，注重生态优先，实现绿色发展；

第三，注重开放和协同，实现协调发展。

03

取势—空间V4.0

上述“六化”之“势”在数字化背景下，呈现出新的时空生态特征。数字化融合了时空，实际上是我们人为分割了时空，时空本来就是时空一体、虚实合一的“相”。空间V4.0的空间生态特征，主要体现在空间布局、结构、功能、品质、特色、权益的6种“相”变。

1

布局的多中心、网络化

互联网让世界更扁平，但不是“去中心化”。新的“集中—分散”动能使城镇群及城镇内部呈现“多中心、网络化”的分布式结构。

2

结构的群落式、圈层化

交通和网络的可达性决定了空间群落结构，弱化了行政边界作用，形成了同城效应的都市圈及城镇圈、社区生活圈等群落式圈层结构。

3

功能的复合式、社区化

数字化使生产、生活更加融合。人成为网络节点，而虚实结合、功能复合的社区（社群）成为群体活动的基本时空单元。

4

品质的体验性、场景化

时间决定空间的意义，体验决定空间的价值，空间规划和设计要围绕人的感知，注重场景营造，人们在场景当中连接世界、感知生命、创造价值。

5

特色的地域性、个性化

过度工业化、标准化、批量化的规划和建设带来的“千城一面”。而数字化促进了个性化规模生产与消费，独具魅力的空间地域感将自带价值和流量，促进分工和交流，激发空间活力。

6

权益自主性、权力化

空间就是权益，规划即是政治，而技术就是权力。每次重大科技进步均引发利益再分配。网络化是利益创造和分配的自主加速器、放大器，容易自发形成“马太效应”“空间折叠”和新的时空安全问题。

“道”的逻辑：

即遵循科学的规律和正确的原则

01

规律的逻辑

空间治理问题不仅是环境问题，也是经济、社会乃至文化和政治问题，因此，空间发展需要同时遵循经济规律、社会规律和自然规律。需要说明的是，规律并不等同于现成的理论或模型，因为理论都有假设，模型都有边界条件，而空间是具体的，规律要经得起实践和历史的检验。

1

经济规律

古典经济学模型包含了工业化的理性假设，不仅对人的需求和产品都进行了标准化，同时忽略了时空特有的自然和人文历史差异等因素。而时空差异性和人的非“理性”恰恰是空间治理中的关键因素。空间产品不同于一般工业消费品，它具有尺度、区位和自然与人文禀赋等特点，因而具有天然垄断性、稳定性和“禀赋效应”，使得某些古典经济学理论或“常识”失效，如厂商理论就很难解释土地供应规模和地价的关系。而去年诺贝尔经济学奖获得者——非主流经济学家理查德·塞勒的行为经济学理论，则可以更好地解释空间开发问题。实际的经济规律是既要发挥市场决定性作用，又要更好发挥政府的作用。

2

社会规律

把握以人为本，体现“以人民为中心”，充分考虑人的全面发展需求。与此同时，规划要注重人的社会性，注重空间权益的公平性和包容性，促进人类命运共同体建设。

3

自然规律

自然规律是空间发展最为基础性的规律，经济规律和社会规律也受制或融合于自然规律。应该把空间作为“生命共同体”来看待，尊重自然、顺应自然、保护自然。规划师不能像制造机器一样去制造空间，而要像养育生命一样培育空间。遵循这3个规律还要注意2个条件：第一个是因地制宜，每个地区都有禀赋效应；第二个是时间维度上与时俱进和知行合一。

02

供给的逻辑

空间规划本质上是空间发展和空间治理的政策和制度供给，必须符合我国治理体系和能力现代化的要求。“多规合一”后的国土空间规划的作用如何变得更好？关键在于谋划空间发展要符合新发展理念和发展思想，形成空间供给要遵循“五位一体”的总体布局。这也是空间供给侧结构性改革的总体要求，是国土空间规划能发挥引领和约束作用的基本依据。

空间的规划重点要处理好人与自然的关系，“以人民为中心”要落实到人的全面、健康和可持续发展。因此，按照统筹推进“五位一体”总体布局进行的空间产生，将系统地提供人的全面发展的空间需求，对接人的日常感知，提升人们的安全感、归属感、获得感、成就感和幸福感，满足“人民对美好生活的向往”。

“五位一体”是比“3E”要素更全面、更具可操作性的制度供给体系，体现了中国特色和文化自信。如“文化”更加注重“以文化人”的高质量发展和高品质生活；“政治”更加注重“天下为公”的全面协调发展；“生态”比“环境”更加注重“天人合一”的整体可持续发展。所以，新时代的国土空间规划要有文化自信和历史担当，不会只有自然没有人文，只重数量不重质量，只要管控不要发展。

03

原则的逻辑

今年全国生态环境保护大会上，提出了“习近平生态文明思想”，并明确了新时代生态文明建设六大原则，有很强的针对性：

✔ “坚持人与自然和谐共生”，这是总体原则。

✔ “绿水青山就是金山银山”，强调发展理念和发展方式变革。

✔ “良好生态环境是最普惠的民生福祉”，强调空间发展和治理的宗旨。

✔ “山水林田湖草是生命共同体”，强调生态的系统思维。

✔ “用最严格制度最严密法治保护生态环境”，强调治理制度的底线约束。

✔ “共谋全球生态文明建设”，强调命运共同体的生态文化特征。

这六大原则体现了“五位一体”总体布局和新发展理念的深刻内涵，对建立中国特色的空间治理理论、方法有重要指导意义，是新时代生态文明建设和空间治理的基本遵循。

04

优化的逻辑

未来空间治理中要重点从6个维度把握空间变量的优化。

1

从物质驱动到“数字驱动”

发展资源由自然“资源”、社会“资本”等拓展到“数字生态”，将使国土空间规划成为可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划。

2

从规模驱动到“生态（创新）驱动”

以地球系统科学为基础，强化底线约束，优化资源环境承载能力和空间开发、运营适宜性，以生态优先倒逼创新发展、绿色发展、韧性发展。

3

从点轴驱动到“网络驱动”

多中心、网络化、圈层式、集约型空间结构布局驱动空间多维发展。

4

从生产（园区）驱动到“品质（社区）驱动”

美好社区在哪里，人就在哪里，美好生活带动空间发展，“以人民为中心”的规划通过社区营造和社区运营落实。

5

从区块驱动到“流量驱动”

数字化模糊了规划、设计和治理的边界。城市设计、社区设计、场景设计和运营设计将成为空间规划的常态；全要素、全生命周期的空间“用态”管理将成为规划实施的常态。

6

从行政（客户）驱动到“用户驱动”

政府、企业、社会机构和个人等是共同成长的命运共同体。政府将更好发挥公共平台作用，“开门规划”使规划过程成为“用户”们共建、共治、共担、共享的社会治理过程。

“术”的逻辑：

优化空间治理和运行制度的方式方法

01

优术—思维逻辑

要改变方法先要改变思维，在生态文明新时代的背景下，规划的思维不应该是延续机械主义的工业化思维或工程思维，停留在工程标准做规划就不合时宜了。要改变“工程思维”定势，树立“生态思维”。使规划不仅能适应注重个性的“小时代”，也能适应“天人合一”的“大时代”。

1

“用户思维”

“用户”既是消费者，也是生产者，有创新和共享的基本要求，“以人民为中心”要求践行网络时代的群众路线，发挥人民群众的“群体智慧”“依靠人民创造伟业”。

2

“有机思维”

将空间当作有机生命体，而不是砖块和机械，城市化不等于城市蔓延，要有生态底线。

3

“跨界思维”

注重多个区域、多个主体的开放与协调，用网络化改造阶层化。

02

优术—运行逻辑

要针对规划不管用、不适用、不好用及不作为、乱作为等问题，强化规划的政策和制度属性，降低制度运行成本，构建高效的规划运行体系。因此，不仅要改革现有编制审批体系，还要重构实施监督体系、政策法规体系和技术支撑体系。

03

优术—方法逻辑

“以道统术，以术得道”，空间治理的手段不可能单一，规划时应“有之以为利，无之以为用”。总体上可以归纳为“五只手”或“四手一体”：

政府—有形之手，要强化依法行政，完善法规和政策；

市场—无形之手，强化利益导向；

社会—有情之手，强化共建共享；

技术—无情之手，强化正向利用；

自然—生命之手（或生命之本体）是规划的最高境界，即实现道法自然、“天人合一”的规划理念，因而也是“生命之本”。

规划的逻辑有势、道、术，也有天、地、人，老子曰“人法地，地法天，天法道，道法自然”，最高的逻辑还是道法自然。生态文明新时代是国土空间规划逻辑的起点和工作的基点，国土空间规划的发展将在“道法自然”中不断完善，而规划行业也要有自身良好的生态，正如管子所说：“人与天调，然后天地之美生。”

内容来源：《中国土地》杂志

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